올해 총선이나 대선에서 어떤 주거정책공약이 나올지 사뭇 기대됐다. 전월세 대란이나 뉴타운 출구 전략 논의 등 주거와 관련된 문제의 심각성이 사회적으로 부각되기도 했거니와, 최근 몇 년 복지국가 논쟁이 활발하게 벌어지면서 ‘주거’와 ‘복지’를 연결시키려는 움직임들이 본격화되었기 때문이다. 드러난 문제는 그리 새로운 것이 아니다. 한국 사회가 고질적으로 앓아온 것이고 정권은 언제나 ‘주택공급’을 되뇌며 문제를 더 크게 부풀려 왔다. 그러나 전 세계적으로 부동산 시장이 하락하면서 불안정해지는 지금은 똑같은 말을 앵무새처럼 반복하지 못하도록 만들었다. 이런 조건에서 주거복지 논의는 더욱 다양한 정책 제안들을 모색하며 풍부해지고 있다. 그래서 이번 총선은 무언가 다르기를 기대했다. 또한 이 과정에서 그동안 권리로서 인식되기는커녕 ‘재산권’에 압도되어 사회정책으로조차 다루어지지 못했던 주거‘권’의 문제가 진지하게 논의될 것을 바랐다. 결론부터 말하자면, 여전히 주거권을 가치로 하는 틀은 마련되지 못했고 주거권을 둘러싼 정치도 잘 보이지 않는다. 새누리당, 민주통합당, 통합진보당, 진보신당, 녹색당의 주거 관련 공약들을 주거권의 관점에서 비교 평가하며 현재 무엇이 부족한지를 짚고 과제를 밝혀보려고 한다.

그리 쟁점이 되지 못한 주거복지

대부분의 정당들이 주거 관련 정책을 꽤 비중 있게 다루고 있다. 적어도 부동산 중심의 접근을 벗어난 점은 분명하다. 주택공급이나 부동산세제를 중심으로 주거 문제가 다뤄져왔던 것보다 진일보했다. 그런데 의외로 ‘주거복지’는 쟁점이 되지 않고 있다. 주거복지는 복지국가 논쟁의 과정에서 유행하게 된 말이다. 주거 문제를 시장에서 집을 구매하는 것으로만 풀기 어렵고 국가가 어느 정도는 책임을 져야 한다는 인식이 확산되면서 자리 잡은 말인데 여전히 그 개념이 모호하다. 대표적인 주거복지정책으로 언급되는 공공임대주택은 목표치의 차이만 있을 뿐 어느 정당이나 주장하고 있다. 그리고 주거복지정책으로 분류될 수 있는 정책은 언제나 있었다. 영구임대주택이 대표적이다. 주거복지가 쟁점이 되지 않는 이유는 아마도 주거복지의 패러다임을 선명하게 보여주는 정당이 없기 때문일 것이다. 그리고 그 패러다임의 핵심에 놓여야 할 ‘주거권’에 대한 인식이 여전히 부족하기 때문일 것이다.

일단 주거복지를 내걸고 있는 것은 민주통합당과 통합진보당이다. 새누리당은 끝내 ‘복지’라는 말을 회피하고 있으며, 진보신당은 보편복지의 확대와 별도로 주거 정책을 다루고 있다. 주거를 복지의 차원에서 체계적으로 접근하는 것이 이제 막 시작되고 있는 움직임임을 감안하면, ‘주거복지’라는 말의 사용이 중요한 것은 아니다. 실제로 민주통합당과 통합진보당도 주거복지 분야의 정책공약들이 대체로 비슷하다. 주거복지법 또는 주거기본법의 제정, 공공임대주택 확충, 저소득층 주거비 지원 등이다. 민주통합당은 이와 더불어 주거취약계층을 위해 고시원을 대체할 수 있는 공공원룸텔을 확대하겠다는 공약도 내걸었다. 비주택 거주민들의 주거 현실을 고려할 때 실효성 있는 정책일 수도 있다. 그러나 민주통합당은 여전히 내 집 마련이 가능한 사람들을 위해서는 소형주택 공급을 확대하고, 그렇지 못한 사람들에게는 잔여적 지원을 하겠다는 이분법적 구도를 넘어서지 못하고 있다. 이에 비해 통합진보당은 ‘국가가 집 걱정 책임진다!’는 구호를 통해 주거복지정책들의 목표가 무엇인지를 더욱 분명하게 밝히고 있으며, 민간임대시장에 대한 정책들을 주거복지 패러다임 안에 체계적으로 엮어냈다는 점에서 더 나아간 점이 있다. 또한 기업의 비업무용 부동산 소유를 제한하겠다거나 재개발사업에 세입자조합원제도를 도입하겠다는 내용 등 특색 있는 공약들을 통해 주거복지와 더불어 부동산양극화나 주민참여 등에 대한 고민을 보여주고 있다. 그러나 국가의 책임을 보여주는 만큼 인권으로서의 주거권이 두드러지지는 않는다.

차별성을 엿볼 수 있는 민간임대주택 관련 정책

정당별 차이가 분명히 드러나는 것은 민간임대주택에 대한 정책들이다. 이것이 주요 쟁점이 된 배경은 앞서 말했다. 그러나 ‘전세대란’은 그리 간단한 문제가 아니다. 사실상 ‘전세대란’은 고가의 아파트 단지들이 주도했다. 이미 많은 저소득층은 월세 시장으로 넘어가는 경향을 보이고 있었고 언제나 난중(亂中)이었다. 주거비 부담은 주거권의 중요한 요소 중 하나다. 주거비가 다른 기본적 재화나 서비스를 획득하거나 충족하는 것을 위협하거나 제한하지 않을 정도여야 한다는 것이다. 2010년도 주거실태조사는, 전국 가구의 34.3%가 ‘생필품을 줄일 정도로 어렵’거나 ‘못 낼 정도는 아니지만 부담’스러워하고 있음을 보여준다. 그러나 주거비 부담만을 떨어뜨려놓고, 또는 천차만별인 주택들을 전세나 월세라는 점에서 동일한 선상에 놓고 접근하는 것은 곤란하다. 주거 수준이 어느 정도 충족된 집에서 주거비 부담이 큰 것과, 최저주거기준에 미달하는 주택을 소유해서 주거비 부담이 거의 없는 것 중 어느 것이 더 중요한 문제인지 쉽게 대답할 수 없다는 점도 중요하다. 대체로 세입자들이 주택 소유주에 비해서 여러모로 열악한 주거환경에 있기 쉽다는 점을 감안하더라도, 주거비 부담이 생기는 맥락을 고려해야 하는 것은 분명하다. 주거비 부담의 문제만이 아니라 점유의 안정성(충분한 점유 기간 보장)이 취약함, 주거환경의 열악함이 동시에 고려되어야 하는 문제다. 또한 주거비 부담은 노동력의 안정적 재생산을 저해하는 요소로 다뤄지기도 하므로 어떤 맥락에서 문제가 설정되는지도 중요하다.

새누리당은 ‘줄어든다! 주거비’를 구호로 내걸었고 마지못해 전월세 상한제를 제한적으로 도입하겠다는 공약을 내걸었다. 새누리당은 여기에서 한발자국도 나아가지 않는다. 민주통합당은 복지 분야가 아닌 ‘경제민주화 실현과 민생안정’ 분야에서 전월세 상한제와 민간임대주택 등록제 도입을 다루고 있다. 민주통합당이 복지와 관련해 사회투자론을 표방하고 있음을 감안할 때, 주거비 부담 경감은 노동력 재생산 비용 차원에서 맥락화되기 쉽다. 또한 ‘보편적 복지’ 분야에서 주택바우처 제도 도입을 약속하고 있다. ‘수요자 중심의 시장 친화형 주거지원제도’라는 점을 중요시하며 저소득층 가구 중 일부에 월평균 11.5만 원을 지급하는 것으로 시작하겠다고 설명한다. 그러나 이 돈은 결국 집주인에게 월세로 전달되는 것이다. 민간임대시장의 과도한 임대료를 공공이 지원하는 결과만 낳을 수도 있기 때문에 다른 정책들과 어떻게 연결되어 구성되는지가 중요하다. 통합진보당은 민주통합당이 민간임대시장과 관련해 내놓은 정책들을 대부분 내놓고 있다. 여기에다가 공정임대료 제도를 도입하고 저소득층의 월 임대료 부담이 소득 대비 25~30%가 되도록 임대료를 지원하겠다는 정책 등을 엮어서 주거복지정책으로 제시하는 것이 차이다. 누구의 주거비 부담을 얼마나 줄일 것인지를 분명히 하고 시장 임대료에 대한 규제를 병행하는 것은 주거권의 관점에서 고민한 흔적이 더 묻어난다.

주택의 사회화, 선명하지만 아쉬운

한편, 민간임대주택과 관련해 진보신당의 접근은 선명하게 다르다. ‘주택보급률 100% 시대, 모든 국민에게 집을!’이라는 구호를 내걸고 있다. 물론 이것은 기존의 자가 소유 촉진 정책과 다르며, 주거권을 주택의 소유 문제로 귀속시키지 않으면서 접근하고 있다. 그러나 구체적인 정책에서는 누가 열악한 주거환경과 높은 주거비 부담으로 고통 받고 있는가가 드러나지 않고, 국가가 더 많은 주택을 소유해야 한다는 주장을 전면에 드러낸다는 점에서 역설적이게도 다시 ‘소유’를 쟁점으로 만들고 있다. 진보신당은 자가 거주 목적 이외의 주택을 수용하고, 부채가 과도한 주택대출을 국가가 인수해 사회주택으로 확보하겠다는 공약을 냈다. 주택을 사회적 공공재로 만들어야 한다는 방향성을 가장 직접적인 방식으로 드러낸 것이다. 결과적으로 이것은 공공임대주택의 확충 공약과 크게 다르지 않다. 물론 신규공급 위주의 접근을 벗어나 기존 주택을 활용하기 위한 구체적인 대안을 제시했다는 점에서 의의가 있지만 공공임대주택 확충 전략이 가지는 한계는 여전히 남는다.

공공임대주택의 확충은 이제 누구나 공감하는 것이다. 새누리당조차 공공임대비율 10~12%를 주거공약의 첫 번째로 내세웠다. 그러나 공공임대주택을 대규모로 신규 공급하기 위해서는 무엇보다도 땅이 필요하고 이것은 개발의 문제와 구분해서 접근하기 어렵다. 그래서 다른 정당들도 신규 공급이 아닌 방식을 고려하며 그 중 진보신당이 제안하는 수용은 어떤 의미에서는 가장 현실적인 방법일 것이다. 그런데 중요한 것은 주택 소유의 공공성만으로 주거의 공공성이 달성되지는 않는다는 점이다. 특히 공공임대주택의 비율이 절대적으로 적은 현실과, 민간임대시장이 아무런 규제도 받지 않는 무방비 상태로 놓여 있다는 점을 종합적으로 고려해야 한다. 민간임대시장에서 주거권을 보장받지 못하는 사람들이 공공임대주택의 대기자로만 살아갈 수는 없는 것이다. 국가별로 비교하더라도 공공임대주택의 비율이 주거권 현실을 대표한다고 볼 수 없다. 물론 그동안 주장해왔던 것들을 감안할 때 진보신당이 이 부분에 대한 고민이 없지는 않을 것이다. 하지만 주거권을 정치의 장으로 이끌기 위해 무엇을 어떻게 보여주는가는 중요하다. 이것이 없다면 정책들은 전혀 다른 의미로 해석될 수도 있기 때문이다.

주택 대출을 통해 자가 소유를 획득하고, 적어도 어느 정도의 주거 수준을 확보하고 있는 사람들이, 전월세 주거비 부담으로 반지하나 열악한 주거환경으로 내몰리고 있는 사람들보다 정책의 우선순위에 놓여야 한다고 볼 수 없다. 사회적으로 확보할 수 있는 자원이 무궁무진하지 않다는 점을 고려하면 어떤 정책을 더 우선순위에 놓는지도 인권의 관점에서 검토될 필요가 있다. 전월세 안정화를 전년 대비 인상률 제한을 통해서가 아니라 소득변동률을 기준으로 상한 기준을 마련해 이루겠다고 하지만, 정작 인상률과 무관하게 주거비 부담을 이미 심각하게 겪고 있는 문제에 대한 언급은 없다. 집값과 임대료에서 충분히 거품이 빠지고 인상률이 제한되더라도 주거비 부담은 개별 가구의 소득과 연동되는 문제이므로 저소득층의 주거비 부담은 남는 문제다. 물론 이것은 고용과 노동, 기초생활보장 등 다양한 방식으로도 접근해야 하지만 어느 것 하나 하루아침에 풀 수 있는 문제가 아니라는 점에서 중요하게 다뤄져야 한다. 주택이 사회적 공공재의 성격을 더욱 많이 지니도록 하는 것은 주거권의 실현에서 매우 중요하다. 그러나 주택이 이미 시장재로서 확고하게 자리 잡은 상황에서 공공성을 높이기 위해 더욱 다양한 상상력과 정책 조합이 필요하다. 무엇보다도 주거의 공공성을 높여야 할 이유로서의 주거권이 분명하게 드러나야 할 것이다.

청년의 주거권?

어느 정당이나 공약으로 내세우고 있기 때문에 오히려 주목해야 할 정책도 있다. 바로 청년 1인가구를 위한 주택을 공급하겠다는 공약이다. 아직 주거정책을 체계적으로 마련하지 못한 녹색당조차 청년과 비혼여성을 위한 전용공동임대주택을 주요 정책으로 제시하고 있다. 최근 몇 년 사이 대학생들의 주거 문제가 사회적 의제로 급격히 부상했고 이와 유사하게 취업을 준비하는 청년, 결혼을 하지 않은 여성들의 주거 문제도 ‘고시원’이라는 열쇠말을 매개로 자주 등장했기 때문일 것이다. 1인 가구가 급증하고 있는 인구 변화가 주거 정책의 변화를 요구하는 것은 분명하지만, 1인 가구 안에도 다양한 집단이 있으며 그/녀들이 주거 문제를 겪게 되는 맥락이 조금씩 다르다는 점도 중요하다. 그러나 각 정당은 정책을 제시하는 만큼 정책이 필요한 이유를 잘 설명하지 못하는 듯하다.

기존의 주거정책들 중에도 특정한 인구집단을 대상으로 하는 정책들이 있었다. 주거권을 논의할 때에도 비차별의 원칙은 취약계층에 대한 우선적 주택 공급을 포함한다. 주거권의 실현을 위한 보편적 접근은 대상별 접근을 배제하지 않는다. 다만, 사회가 어떤 집단을 우선적으로 고려하는지, 어떤 맥락에서 고려하는지는 중요하다. 기초생활보장 수급권자를 대상으로 하는 주택 공급은 주거정책보다는 사회보장정책의 일환으로 잔여적으로 추진되어 왔다. 필요한 사람에게 제공하는 것보다 있는 만큼에서 나눠주는 시혜였다. 그 외 노인, 장애인, 비/미혼모, 탈성매매여성 등에 대한 제한적 주택공급 역시 해당 집단에 대한 복지 제공의 차원으로 조금씩 생겨났다. 쪽방이나 비닐하우스 촌에 거주하는 사람들에 대한 임대주택 공급이 오히려 최근에서야 마련되었다는 점은 주거에 대한 필요보다 다른 논리가 더 강하게 작용했다는 점을 보여준다. 물론 위 집단들은 고유한 주거권의 문제를 겪고 있다. 또한 점차 다양한 인구집단이 겪는 주거 문제가 드러나는 것은 차별이라는 프리즘을 통해 주거권의 실현을 꾀할 수 있다는 점에서 매우 의미 있는 일이다. 그러나 새롭게 부각되는 인구집단의 주거 문제에 대한 해결책이 모두 공공임대주택을 할당하라는 요구로 성급히 수렴되어 버리는 것은 안타까운 일이다.

공공임대주택을 얼마나 확보하든 한정된 물량을 놓고 할당량 경쟁을 해야 하는 상황은 보편적인 주거권 실현을 향해 나아가는 것을 가로막을 수도 있다. 지금 대학생, 청년, 비혼여성들이 겪는 주거권 문제의 원인은 공공임대주택의 부족으로 환원되지 않는다. 그러나 한국사회가 경험해 온 주거정책 중 주거권의 맥락에서 접근할 만한 것이 공공임대주택밖에 없었다는 점이 발목을 잡고 있다. 앞서 살펴봤듯 절반에 가까운 사람들이 놓여 있는 민간임대주택 시장의 문제를 우회할 수가 없다. 운이 좋아 공공임대주택 입주권을 얻지 못하는, 더욱 많은 소수자들이 주거정책에 이름표를 얻었다는 상징만 공유한 채 주거권이 보장되지 않는 상태로 방치될 것이기 때문이다. 서로 다른 집단별로 주택이 필요하다고 할 때 우선순위의 문제도 해결하기 어렵다. 이주노동자, 이주민보다 성소수자에게 우선적으로, 또는 더욱 많은 주택이 필요하다고 주장할 수는 없을 것이기 때문이다. 집단마다 주거에 대한 접근성을 저해하고 차별을 낳는 원인이 무엇인지를 분명히 살피되, 해당 집단의 주거권 현실이 동일하지만은 않은 지점도 살펴야 보편적인 주거권의 실현을 향해 갈 수 있다. 서로 다른 건강 문제를 가진 집단에 병원 무료 이용권만 나눠주는 것으로 건강권을 실현할 수 없는 것과 마찬가지로, 공공임대주택 공급도 만병통치약이 될 수 없다.

소수자 주거권의 요구는 현실의 운동을 반영하고 있다. 물론 인구집단별로 접근하는 것은 해당 집단이 겪는 문제를 더욱 구체적이고 통합적으로 살피며 종합적인 해법을 모색할 수 있다는 점에서 중요하다. 보편적 주거권이 자칫 동일한 대우로 오해되지 않도록, 끊임없이 반차별의 시선을 벼리게 한다는 점에서도 중요하다. 그러나 어떤 집단이 어떤 맥락에서 의미화 되면서 중요성이 부각되는지에 주의해야 한다. 청년을 위한 주택 공급을 똑같이 말하지만, 민주통합당은 군인들의 주거 문제도 공약으로 내걸고 있으며, 이명박 정권은 신혼부부에게 보금자리주택을 특별공급한 바 있다. 주거의 문제를 그 자체로 다루지 않고 다른 목적에 종속시키는 것이다. 정치적 지향과 무관하게 모든 정당이 청년의 주거 문제를 주요 과제로 다루고 있다는 점을 어떻게 볼 것인가. 적어도 주거권으로부터 출발한 것이 아니라 예비노동력이자 사회적 분노가 응축되고 있는 대표 집단이 청년이라는 점으로부터 출발한 것은 분명하다. 어느 정당도 홈리스(거리노숙인만 상상하는 것을 뛰어넘길, 제발)를 체계적으로 정의하고 대책을 제시하지 않는다는 점에서 충분히 우려할 만한 지점이다. 제도와 틀 자체의 변화를 요구하면서 연대의 가능성을 높이는 방향으로 기획되지 않은 채 동일하게 반복되는 이 정책들은 위험할 수 있다.