[세계의 인권보고서] 무엇이 무상 의무 교육을 가로막는가?

“무료인가 유료인가: 2006년 세계 보고서”

번역·요약/ 성희, 해정
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최초의 유엔 교육권 특별 보고관 카타리나 토마제프스키(1953-2006)는 2006년 교육권에 대한 방대한 분량의 보고서를 냈다. 유고슬라비아 출신인 저자는 제3세계를 비롯한 세계 각국의 교육권 침해 사례를 조사해왔다. 또한 국제인권법 전공자로서 교육권을 보장하고 있는 인권법에 위반되는 현실에 관심을 기울였다. 이 보고서는 그가 평생에 걸쳐 기울인 이 두 가지 문제의식을 종합한 것으로 3년간에 걸쳐 제작되었으며, 281페이지에 걸친 방대한 분량 속에 총 170개국의 사례를 담고 있다.

수많은 국제 협약이 무상교육의 보장을 선언함에도 불구하고 왜 무상교육은 이뤄지지 않는가? 그는 은행이 교육을 책임지는 상황에서 답을 찾는다. 보고서는 각국의 사례를 상세하게 분석해 세계은행을 위시한 자본의 논리가 무상교육을 저해해 왔다고 밝힌다. 특히 아프리카에서 의무교육이 유상교육으로 바뀌는 과정에 주목, 세계은행의 개입이 교육환경의 열악함을 조장해왔음을 확인한다.

보고서와 저자에 대한 소개 및 보고서 전문은 보고서 소개를 목적으로 만들어진 홈페이지(www.katarinatomasevski.com)와 ‘교육권 프로젝트’ 홈페이지(www.right-to-education.org)에서 찾아볼 수 있다. 특히 ‘교육권 프로젝트’ 홈페이지는 1999년 저자가 교육권 실현을 도모하기 위해 설립한 공공 자원 센터이자 연구 네트워크로, 그간 저자가 유엔에 보고한 보고서와 교육권에 대한 자료들을 찾을 수 있다.

서문

교육에는 단일한 세계 정부가 없다. 다만 서로 겹치고 충돌하는 여섯 가지 궤도가 존재한다. 이들은 각자 자신들이 인식하는 서로 다른 교육 현실 인식을 담은 공식 보고서를 내고 있다.

[번역자 주] '여섯개의 궤도'란 여섯 개 기관에서 편찬한 교육에 대한 공식 보고서를 의미한다. 6가지 보고서는 인권법(1921년/1948년), OECD/G8(1960년/1975년), 세계은행(1963년), 유네스코/EFA(1990년), WTO/GATT(1995년), UN/MDGs(2000년)이다. 각 기관의 성격과 보고서의 내용은 보고서 원문 표1 참조.

세계은행: 교육에 필요한 자금을 지원하는 가장 큰 기관. 돈을 빌려주거나 채무를 탕감할 때 자격 조건을 제시한다. 1963년부터 2006년까지 139개 국가와 지역이 세계은행에서 교육에 필요한 자금을 빌렸고, 이 과정과 결과에 대한 보고서를 발행하고 있다.

MDGs: Millennium Development Goals(새천년 개발 목표). 2000년 세계 정상들의 극심한 빈곤이나 기아, 문맹 등 세계 문제를 해소하겠다는 합의. 이 안에는 2015년까지 세계 모든 어린이들에게 초등교육을 제공하겠다는 목표도 포함돼 있다. 국가별로 이에 해당하는 각자의 전략과 성과를 유엔에 보고해야하고, 유엔은 이를 보고서로 발행하고 있다.


서로 다른 여러 세계 기구는 “각 정부에 충돌하는 여러 조언들”을 제공한다. 개별 국가들은 이렇게 충돌하는 조언들에 취약하다. 교육을 위해 외부 자금 지원이 필요할 때 이 조언들이 대단히 까다로운 조건을 요구하기 때문이다.

이렇게 충돌하는 조언들은 교육에 대한 세계적 접근에 있어 갈등을 초래한다. 유네스코가 공식적으로 교육에 대한 권리를 인정하고 있음에도 불구하고 많은 다른 국제적 이해 관계자들은 교육에 대한 권리를 인정하지 않는다.

이 모든 다양한 지구적 행위자들이 교육에 있어 이해관계를 갖고 있다. 하지만 그들의 교육에 대한 정의는 양립할 수 없을 정도로 다르다.

사적 영역은 공적 영역의 지배가 아니라 사적 법률의 지배를 받는다. 사적 법률은 교육을 사고 팔 수 있는 서비스 상품으로 간주한다. 이것은 국제인권법의 요구와 충돌한다. 국제 인권법은 모든 아이들에 대한 무상의무교육을 보장하기 위해 예산 분배에 있어 교육에 대한 권리에 우선권을 부여하고 있기 때문이다.

위 사진:교육이 어린이들의 보편적 권리임에도 불구하고 많은 아이들의 교육권은 부자나라에서 태어나지 못했다는 이유로 보장되어지지 않는다. (몽골의 한 교실) [출처] www.unicef.org


왜 우리는 교육에 대해 단일한 세계 전략을 가지고 있지 않을까?

전 세계 모든 아이들에 대한 무상 의무교육은 국제 인권법의 뼈대가 되지만, 이것이 지구적 교육 전략이 되지는 못한다. 세계 교육 통치에 있어 개별 국가의 무게는 그들의 지갑 사정으로 결정된다. 자금을 빌려주거나 기부를 하는 나라의 정부에서, 외무부는 교육권에 대한 세계 선언을 지지할 수도 있지만, 동시에 통상부는 교육 수출 증가를 협상한다. 이론상 동시에 일어날 수 없지만 정부 정책에서는 쉽게 조정되곤 한다. 최악의 시나리오는 이런 정부가 가난한 나라의 교육기회 부족을 통해 이윤을 얻으려 한다는 위선으로 비난받을지도 모른다는 것이다.

각국에 대한 채무 탕감은 교육의 운명을 결정한다. 보편적 규칙은 모든 자금이 가난을 줄이는데 배치되어야 한다는 것이지만, 빈곤 완화로 포괄되는 지출의 범위가 확장되고 있으며, 이로 인해 최악의 경우는 모든 채무 탕감 자금이 통계적으로는 마치 진짜 가난을 줄이는 데 사용된 것으로 분류되어지는 것이다.

인권법은 교육에 대한 공적 투자를 늘릴 것을 명령하지만 국제 금융 기구들은 재정 적자를 줄이길 요구한다. 그 결과 교육에 대한 비용 부담이 정부에서 가정으로 옮겨가면서 무상이어야 할 공교육은 유상으로 전환된다.

국제인권기구들은 보편적 인권으로서 ‘무상 의무 교육을 포함하는 지구적 인권’을 교육권에 대한 최소한의 정의로 규정했다. 지구적 목표는 합의되었다가 쉽게 무시된다. 무상의무교육을 지켜내고 이것이 깨지는 것을 막는 단일하거나 효과적인 규정이 없기 때문이다.

명확하게 책임성을 부과하는 국제 규약이 없기 때문에 오늘날 공교육을 받을 자격은 어느 국가에 태어났느냐에 달려있다. 부자 나라에서 태어났기 때문에 운이 좋으면 자격이 많은 것이고, 그런 운이 없는 이들에게는 자격이 없다. 수천 명이나 되는 아이들이 빠져있는데도, 교육은 보편적으로 시행되는 것으로 정의되곤 한다.

왜 그리고 어떻게 현존하는 지구적 목표가 인권을 헛되게 만드는 것일까?

상당수의 정부들이 2000년 가장 광범위하게 수용된 지구적 목표(MDGs)에 서약했고, 지구적 목표가 채택되어진 후 6년 동안 변화해왔다. 하지만 대부분의 정부는 15년 후엔 정권에서 물러나있을 것이다. 따라서 MDGs는 아마 2015년쯤이면 잊힐 것이다. 약속은 쉽게 만들 수 있다. 왜냐하면 약속이 어떤 처벌도 없이 깨어질 수 있기 때문이다.

가난에 초점을 둔 지구적 전략은 합의를 통해 만들어졌는데, 모든 사람들이 동의할 수 있도록 정치적 서약의 수준을 낮추어서, 초등학교에만 한정해 무상의무교육을 2015년에야 성취하도록 했다.

장기간에 걸친 개발 목표 속에서 어린이의 타고난 권리로 인정됐던 것은 변화했다. 교육은 투자가 아닌 정부 지출로 인식됐으며, 빈곤완화에 효과적이라고 판명되어질 경우에 한해서만 교육이 인정됐다.

(글을)읽고 쓰기 위해서는 최소한 6년간의 교육은 필요하다는 것이 잘 알려져 있지만 이에 대한 지구적 ‘양적 통제’는 존재하지 않는다. 유네스코와 유니세프는 6년간의 초등교육이 지속돼야한다고 ‘주장’하지만 그렇지 않았을 경우 단호하게 대응하지 않는다.

위 사진:많은 수의 아이들이 생존에 적합한 능력을 배우기도 전에 생계를 위해 학교 밖으로 내몰린다. (네팔에서 노동하는 아이) [출처] www.cwin.org.np


교육을 세계은행의 경제학자들에게 맡겨서는 안되는 이유

오늘날의 경제학자들은 교육이 국가별로 발달한다는 핵심적 특징을 잊어버린 채 한가지 사이즈로 모든 모델을 끼워 맞추려 하면서 규모의 경제 또는 효과적인 서비스의 전달만을 옹호하는 경향을 보인다. 세계은행의 사전에는 교육이 무상이며 의무여야 한다는 말이 없다. 무상의무교육은 인권법을 완전하게 하고, 인권법은 정부의 교육 제공을 의무화하고 교육이 제공되는 것을 장려한다. 교육은 수요와 공급이라는 용어로 분석되어진다.

세계은행과 그것의 유관기관인 국제통화기금(IMF)은 사교육을 확대해가고 있다. “공공 교육에 대한 수요를 줄이는 것”을 전반적인 목표로 하기 때문에 교육에 대한 ‘과잉수요’를 사립학교로 해소해야한다고 강조한다. 이러한 접근은 의무교육이 정부의 책임임을 부정한다. 의무교육에서 ‘과잉수요’란 없다: 모든 어린이는 교육받을 권리를 갖고 있는데, 이는 교육이 수반하는 사회화와 능력을 배양하는 과정이 필요하기 때문이다.

어떻게 지구적 목표를 인권법이 바꿀 수 있을까?

국제인권법은 교육받을 권리의 점진적 실현을 명시하고 있으며, 국제적 협력이 이러한 과정을 촉진시킬 것이라고 기대한다. GDP가 2만5천불인 유럽에서 성인 한사람이 세명의 어린이의 교육을 책임지는데 반해 GDP가 500불인 아프리카의 성인 한사람은 6명의 아이들을 교육시켜야한다. 이런 불평등한 부담을 바로잡기 위한 국제적 서약은 없다. 그 결과 ‘교육받을 권리’란 말이 회피되어지는데, 이는 교육에 대한 ‘접근’에 부합하는 정부 책임을 수반하지 않기 때문이다. 만약 교육에 접근할 수 없다면 이는 ‘과잉수요’로 정의되어지거나 불공정하다며 한탄되어질 순 있다. 하지만 인권침해라는 비난을 초래할 순 없다.

위 사진:안전보장이사회가 어린이들의 신병모집과 재신병모집을 막고 중단시킴에 있어 학교의 중요성을 강조했음에도 불구하고 교육은 정상상태로 회복될 때까지 연기된다. (버마 난민촌에서 공부하는 아이)


왜 인권침해자들은 나쁜 교육자일까?

법은 자원배분에 있어 인권이 우선권을 갖는다고 명령하지만, 자원배분은 억압과 전쟁이 있는 곳을 향한다. 이렇게 왜곡된 우선권에 반대하지 않고 침묵함으로써 직접적인 희생이 교육에 가해지고 있다. 인권뿐 아니라 교육에 대한 정부(국가간)서약의 부재에 대한 지구적 침묵은 왜곡된 우선권의 영구보존을 촉진하고 비평가들의 침묵을 촉진시킨다.

정책 문제로서 인권을 인정하지 않는 정부가 교육을 무상화 시키고, 그 가운데서 정부 책임을 수용하는 것은 쉽지 않다. 이러한 정부는 사람들이 억압에 대한 저항이 그들의 타고난 권리로 배우게 되면 안 되기 때문에, 사람들에게서 교육을 빼앗는 경향이 있다. 회고해보면, 종종 국가 간 기구들은 인권침해의 촉진자로 정의되어진다. 르완다 또는 과테말라에서 ‘집단학살을 자행한’ 정부에 대한 국가 간 지원, 또는 새천년에 접어든 이후 상호간 분쟁을 초래한 1980년대 인도네시아 이주 프로그램에 대한 세계은행의 융자가 그 예다.

인권보호조항은 국가적 그리고 국제적으로 교육이 잘못된 방향에서 멀리 떨어져서 좋은 방향을 향해 전진하도록 만들어졌지만, 무시되는 경향이 있다. 개발금융전략이 고안되어지면서, 인권법이 무시되어지는 곳마다 폭력에 대한 대응으로 혼란에 빠지는 경향이 있다.

왜 우리가 돌봐야하는가?

교육은 아이들이 성인기에 접어들기 전, 아이들에게 필요한 능력과 사회화를 제공한다. 종종 아이들은 생계를 꾸려나기기에 필요한 능력도 없이 학교 밖으로 내몰리게 된다. 그리고 권리의 악조건 속에서 그들이 할 수 있는 최선을 다해 살아남음으로써 사회화된다. 억압 속에서 자란 아이는 그것에 맞설 수 없다. 왜냐하면 한번 억압상황에 놓이게 되면 그것과 비교할 수 있는 대안적인 또는 바꿀만한 제도를 알지 못하기 때문이다.

<사례> 사하라 이남의 교육

세계은행의 처방에 의한 교육 요금
2015년까지도 사하라 이남의 아프리카가 모든 아이들에게 초등교육을 보장할 것으로 기대되지 않는다. 유네스코 통계에 따르면, 2004년 아프리카 7개국(부르키나파소, 중앙아프리카공화국, 콩고, 지부티, 에리트레아, 말리, 니제르) 어린이의 30%가 학업을 시작한 적도 없는 것으로 보고됐다.
독립 후 십년 동안은 그다지 비극적인 상황이 아니었다. 1961년 최초로 전 아프리카 국가 회의에서 무상, 보편, 의무 초등교육이 1980년까지 실시돼야 한다는 서약이 만들어졌다. 교육은 공공 서비스로 계획되었고, 정부에 의해 재정이 마련, 제공되었기 때문에 교육에 대한 접근성은 빠르게 확장되고 깊어졌다. 하지만 냉전이 끝나면서 교육은 무료 공공 서비스에서 자유 시장으로 전환되었다.
1960년대 독립 첫 십년간 아프리카의 교육정책은 교육의 국유화였다. 교육은 신생 독립국가들에게 매우 중요했다. 새 나라를 건설하는 데 있어 국가가 학교와 커리큘럼, 교사를 통제하는 것이 중요하게 여겨졌기 때문이다. 하지만 교육이 이러한 목표를 달성시킬 것이라는 희망은 오래가지 못했다. 1983년에 말라위는 세계은행의 조언에 따라 공공 교육에 직접 요금을 부과했다. 세계은행의 이론적 해석은 “온당한 요금을 적절하게 사용하는 것”이 납세자들에게 공립학교에 대한 책임감을 만들고 학부모들에게 있어 공립학교를 보다 중요하게 만든다는 것이다.

무상교육에서 유상교육으로 전환되는데 있어 엄청난 비판이 일어났는데, 이는 이러한 전환이 필연적으로 가난한 이들을 경제적으로 소외시키기 때문이다. 정부가 무상의무교육에 대한 책임을 지겠다고 주장한다면 이에 상응하는 예산의 배분이 지원되어야 하지만, 그렇게 되지 않았다. 국제 인권법과 대부분의 나라에서 교육은 권리로서 보장되었고, 세계은행에서 돈을 빌려간 나라들의 법에도 이 내용이 포함돼 있다. 공식적으로는 법을 지지하는 것으로 여겨졌지만, 세계은행의 교육 계획에서는 이 법이 나타나지 않았다.

교육을 부채의 속박으로부터 자유롭게 하기
부채 탕감은 우간다와 탄자니아에서의 수업료 폐지를 용이하게 했다. 하지만 오직 초등교육만이 이에 해당할 뿐이며, 이 역시 공짜가 아닌 값을 내린 것에 불과한데, 이는 무상교육을 실시하는데 있어 필요한 자금이 준비되지 않고 있기 때문이다. 학교 운영에 필요한 직, 간접적 비용을 충당하기에는 교육에 대한 공적 자금이 부족하기 때문에 무상교육이란 정의는 수업료 면제에만 한정된다.

헌법 보장 대 재정 정책들
헌법은 초등교육의 무상화를 명령할지 모르지만, 정부는 교육비를 징수하거나 교육비의 징수를 묵인할 지도 모른다. 교육은 사실상 유상이 된다. 세계은행이나 국제통화기금이 교육을 유상화시키기 위해 비용분담 정책을 선호해온데 반해, 국제 인권법과 국가의 헌법은 교육을 무상화시키거나 무상화를 유지하기 위해 높은 예산의 배당을 요구해왔을 지도 모른다.

군비 지출의 교육비
군비 확충과 교육 투자 사이의 불균형은 자원배분에 있어 우선순위가 왜곡돼 있음을 보여준다. 안전보장이사회는 “어린이들의 신병모집과 재신병모집을 막고 중단시킴에 있어” 학교의 중요성을 강조했다. 그럼에도 불구하고 교육은 정상상태로 회복될 때까지 연기된 채 우선권은 안보와 생존에 놓여졌다. 정상상태로의 복귀는 교육에 대한 투자없이는 불가능하다.

지구적 목표 의식 교란시키기
MDGs의 예에서 볼 수 있듯이, 국제적인 재정 지원은 초등교육에만 한정돼있다.
중등 교육과 대학 교육을 개인적 부담으로 떠넘기는 세계은행의 서약은 가족과 지역사회를 낙담시켰는데, 이 비용이 대부분의 사람들이 접근하기에는 불가능한 비용이기 때문이다. 하루하루를 생존해야하는 압박 속에서 정부와 가정은 교육에 대한 투자를 우선순위에서 제쳐두었다. 결과적으로 오늘날 OECD국가의 아이들이 18년 동안의 교육을 즐기는데 반해, 아프리카의 어린이들은 고작 3년 남짓한 학교교육을 받는 것이다.
덧붙이는 글
◎ 성희, 해정 님은 인권연구소 '창' 연구활동가입니다.
인권오름 제 71 호 [기사입력] 2007년 09월 12일 15:48:34
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